摘要：
到目前为止，世界上大多数国家都建立了职责明确的电信监管机构。其重要职能之一就是按照国家的法律规定，贯彻执行政府的电信政策，应对电信业中包括市场自由化、私有化、竞争加剧等趋势在内的新变化。电信监管机构的管理权限大都是通过立法授权。监管机构目前还存在着一些问题，如执法受到外界影响，资源匮乏等。
关键词： 电信 监管 立法 法律
一、概述
十几年前，在许多国家，甚至在许多发达国家，职责明确的电信监管机构（telecommunications regulatory authorities）还较为少见。据统计，在1990年，世界上只有13个电信监管机构。但自那时起，监管机构的数量每4～5年就增加一倍。截至目前，世界各国已经建立了120多个电信监管机构。
电信监管机构的重要职能之一是按照国家的法律规定，贯彻执行政府的电信政策，应对电信业中包括市场自由化、私有化、竞争加剧等趋势在内的新变化。与此同时，监管机构还要采取有效措施，保证电信服务的顺利推行。
对电信业的发展来说，法律能否有效实施是一个极其重要的问题。不能有效地执行法律的规定，电信监管活动也会变得毫无意义。即使在最为放松管制的环境中，有效执行法律也具有其独特的价值，如促进电信运营秩序和电信监管秩序的维护，增加投资的稳定性、可预期性和程序性，阻止违规行为的发生，并促进社会和公共福利的最大化。对电信事业来说，有效执行法律有助于保护消费者的合法权利，确保服务质量，维护公共安全，还可促进频率的有效利用和电信领域的竞争与发展。此外，法律规定的有效执行还可以有效地弥补电信监管机制的设计缺陷。
二、监管权的来源
从世界各国的电信监管实践看，大多数监管机构的监管权来源于该国国内立法授权。立法除了授权电信监管机构依法处理一些实体性问题外，还将下述一些权力授予监管机构，如问询权、信息收集权、调查权、过失确定权（determine culpability）和处罚权等。此外，有的监管机构还可以为执行活动设置条件，或者为执行由其自身许可的某些活动设置条件。例如，埃及就通过立法规定：应当在许可中对受理和调查申诉作出规定，许可中没有规定的，电信监管机构不得进行调查；摩洛哥的法律规定，服务质量标准应包含于许可条件之中；而在巴西，服务质量标准则是在规范所有的服务提供者的规章中规定的。此外，还有的国家的监管权来源于电信监管机构根据立法机关的授意而制定的规章。而在欧盟范围内，成员国必须遵守欧盟的指令，成员国的电信监管机构必须根据欧盟指令实施监管。
国家监管机构（NRA ：National Regulatory Authority）对国内电信法的应用维护了电信市场的秩序，保护了电信用户的利益，对电信业的发展起到了积极的作用。但同时，还应当看到，NRA在执法过程中也面临着不少的问题和挑战。从各国的电信执法实践看，监管机构主要面临如下诸多方面的挑战：
首先，有些国家的法律没有授予国家监管机构对违法者施加处罚的权力，还有些没有设定足够高的罚款限额以有效地阻止违法行为的发生。
其次，法律没有对国家监管机构的监管权作出相应的规定。例如，有的国家的法律没有授权国家监管机构追究运营企业（如互联网信息服务提供者）违反许可规定的权力。
再次，法院有时签署强制令限制国家监管机构已作出的决定。此外，一些其他的因素也会对法律的实施产生影响。例如，在电信纠纷出现时，在立法上缺少相应的解决机制；法律需要进行修订时，修订周期过长，等等。
要加强对电信业的监管，保证监管权的依法取得，促进电信业的健康发展，必须认真解决电信监管活动中所面临的上述问题。从各国所提出的建议看，解决上述问题，主要有如下的措施：
首先，有效协调宪法、法律和行政权之间的关系，保证法律对国家监管机构权限及其与其他相关机构之间的关系作出清楚明确的规定。
其次，保证电信立法为国家监管机构提供充足的权力和经费，以保证国家监管机构能够公正、迅时、透明地贯彻立法目的。
再次，保证法律能够清楚、透明和精确地公布和传播，避免在立法中包含公众难以理解或不清楚的术语，保证包括法律执行机构在内的所有法律关系主体根据立法目的和立法原则遵守法律的规定。
最后，建立科学的纠纷解决机制，保证电信用户、电信运营商和服务提供者能够顺畅地向监管机构提出纠纷解决要求。与此同时，还需要保证国家监管机构对严重程度不同的违法行为享有广泛的处罚权。除此之外，有效的监管还要求国内立法应当保证监管权能够涉及于未获许可的服务提供者。
三、监管实践活动
法律的执行程序是仅次于授予监管机构执行权的重要法律问题。在一般情况下，法律的执行程序已在授予监管机构执行权的立法中进行了明确规定。通常情况下，监管机构制定了专门的程序以便行使法律授予它的权力。无论来源如何，法律执行程序对于监管机构迅速、公正地对违法行为作出处理决定都是至关重要的。而执行程序的公开透明则有助于监管活动获得公众的信任和支持，有助于法律规定的得以贯彻实施。
许多监管机构为服务提供者和终端用户设定了不同的执行程序。在上述两类程序中，执行程序一般包括如下一些内容：通告违法行为，对违法行为作出响应，作出临时性的决定或命令，以及对违法者施以相应的制裁，等等。此外，一些国家的监管机构还有权责令运营商提供某些文件和记录，有权进入运营商的办公场所，并有权在运营商不予配合时查封运营商的文件。也有的国家法律规定：监管机构为了确定运营商是否信守承诺，确定其服务质量状况，可以进行现场测试。
为解决不同主体之间的纠纷，有些国家监管机构还可以以某些非正式的方式推动其监管工作，例如，采用纠纷解决替代方式（ADR：Alternative Dispute Resolution）解决不同主体之间的纠纷。这些非正式的机制包括谈判、调解和仲裁，往往通过国家监管机构和法庭以外的实体进行。电信部门在纠纷解决的早期往往通过ADR来解决具有相同市场地位的市场主体之间的纠纷，因为在此情况下市场主体愿意通过这种方式实现自己的诉求。
ADR是贯彻执行部门政策的一个重要保证。在某些情况下（例如在出现网间争议时），ADR可能时一种很好的纠纷解决方式。但在其他情况下，正式解决机制可能更有利于解决纠纷。比方说，涉及频率的纠纷不适于通过ADR来解决，因为纠纷本身还涉及一些其他方面的问题。
